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行政公益诉讼来了,我们该怎样应对?

发布时间:2016年10月19日 16:07:00

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【内容摘要】 最高人民检察院数据显示,自行政公益诉讼试点工作开展以来,全国检察机关已对325起案件启动诉前程序,向相关行政机关或组织提出检察建议;

最高人民检察院数据显示,自行政公益诉讼试点工作开展以来,全国检察机关已对325起案件启动诉前程序,向相关行政机关或组织提出检察建议;对进入诉前程序后仍没有履职到位的12件案件提起公益诉讼。如何积极应对行政公益诉讼,化解行政公益诉讼风险,已成为摆在国土资源管理部门面前的一个重大课题。为此,本期法制版特邀业内专家就行政公益诉讼的运行特点、重点领域展开分析并并给出应对建议,以供参考。

运行特点

以督促纠正不作为、乱作为为重点

行政公益诉讼是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。

行政公益主要包括诉前程序和诉讼程序两个阶段。诉前程序是公益诉讼的必经程序,在检察机关提起公益诉讼前,应先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或依法履行职责;行政机关应当在收到检察建议书后1个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼。

诉前程序是行政公益诉讼的前置程序,为行政机关纠正违法行为或依法履行职责提供了缓冲空间,诉前程序中行政机关履职到位与否直接决定了是否有必要正式提起行政公益诉讼。提起诉讼是最后手段,是对拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的正式回应。需要注意的是,行政公益诉讼的检察建议的效力比一般工作类检察建议更具刚性,应区别对待。

目前检察机关对行政违法行为的监督,主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件。但实际上行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是不作为、乱作为。如果对这类行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。因此,行政公益诉讼的价值之一就在于,相关行政行为已违法但是尚不足以入罪时,通过行政公益诉讼的途径督促其尽快予以纠正。同时,《刑法》中对渎职罪只规定了自然人犯罪,并未规定单位犯罪,对单位的行为并没有作法律评价。渎职罪虽已对自然人作出《刑法》上的法律评价,但并未对单位违法行使职权或者不作为的行为作出法律评价。在这种情况下,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,检察机关督促纠正的方式之一就是提起行政公益诉讼。此外,在公益诉讼案件办理过程中,检察院发现渎职侵权、贪污贿赂等职务犯罪线索的,须移送职务犯罪侦查部门;发现其他刑事犯罪线索的,要及时移送侦查监督部门。

重点领域

覆盖国土资源管理工作各监管环节

当前,国土资源领域行政公益诉讼风险主要集中在以下三个环节:

国有土地使用权出让。当前,国有土地使用权出让环节矛盾较为突出,风险也更加集聚,主要体现在:出让金追缴、闲置土地处置及监管等问题,如对未按合同约定用途、进度、使用条件开发使用土地等行为的监管。

国家审计署开展了全国范围内的土地专项审计,发现在土地出让金管理方面问题比较多,主要包括违反规定拖欠土地出让收入,未及时足额缴纳土地出让收入,擅自越权减免、缓缴土地出让收入,为未按合同、协议约定期限及时足额交纳出让金的用地单位和个人违规办理国有土地使用权证或分割发证等行为。最高检公布的全国15起公益诉讼典型案例中,有3起涉及国土资源领域,其中2起为国土资源部门没有依法追缴拖欠的土地出让金。为妥善解决上述问题,财政部、国土资源部联合下发了《关于进一步强化土地出让收支管理的通知》,分别提出了相关要求。

为促进土地节约集约利用,2012年国土资源部出台《闲置土地处置办法》,2013年又出台《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》,严控土地闲置。2014年国土资源部在全国范围内开展节约集约用地专项督查,国务院还要求采取铁腕措施强力推动,必要时采取按面积收回或扣减年度新增建设用地指标等手段重拳整治闲置土地。但由于闲置土地处置法律地位不明确,部分规定与上位法存在冲突,在实践中难以操作。同时,政府原因导致的闲置土地缺乏实质性惩戒措施,造成政府“揽责”现象比较普遍且闲置原因难消除。此外,闲置土地处置中国土资源部门“单打独斗”,在各类监管措施不到位的情况下推进处置工作抓手不够等问题,闲置土地处理异常艰难。根据国土资源部通报,2015年全国各类用途闲置用地还有25.9万公顷。一些地方存在不将划拨土地纳入闲置范围;违规为闲置土地多次办理延长动工开发期限;未履行调查、认定等程序,直接与用地单位或个人签订土地出让合同补充协议;未按规定收缴闲置费或无偿收回;未通过门户网站等方式公开闲置土地处置信息等行为,这也都是在履职过程中的重大风险点。

国土资源保护。这里主要针对的是国土资源领域违法行为的查处。在国土资源违法行为查处过程中,共有6种情形存在履职不到位的风险:一是应制止未制止;二是应立案查处未立案查处;三是应报告未报告,即在制止以及查处违法案件中受阻,依照有关规定应向本级人民政府或者上级国土资源主管部门报告而未报告;四是应处罚未处罚;五是应申请强制执行的、应提出行政处分建议的、应移送有权机关追究党纪、政纪或者刑事责任的,却未依法申请强制执行、提出行政处分建议、移送有权机关;六是其他徇私枉法、滥用职权、玩忽职守的情形。根据国土资源部通报,2015年全国共发现违法用地51.66万亩,立案查处6.25万件,2019名责任人受到党纪、行政处分或被追究刑事责任。虽然违法用地面积有所下降,但件数却上升近10%,显示出国土资源领域违法案件查处的压力和形势依然严峻,潜在的公益诉讼风险还在不断积聚。

国有资产保护。国有资产流失包括两种:一种是国有资产被侵占、转移,另一种是国有资产被损毁、灭失。国土资源领域国有资产流失主要包括三个方面:一是各类专项资金,尤其是土地整治专项资金、地质勘查专项资金征收和使用中的资产流失,包括有无按照要求足额征收、有无擅自改变资金使用用途,有无超范围、超预算拨付资金和以其他方式虚列支出、挤占、挪用、套取和转移项目资金等问题。对此,笔者所在的江苏省国土资源厅联合省财政厅先后下发了《江苏省省级土地整治专项资金管理办法》、《江苏省省级地质勘查专项资金管理办法》和《关于进一步加强农村土地综合整治专项资金管理的通知》,对资金管理的全流程进行了规范。二是矿业权出让监管。包括是否及时足额收取矿补费、探矿权和采矿权价款、矿业权使用费等问题。三是国有企业股权转让、合并中的国有土地资产流失问题。因企业合并之后,主体资格发生变更,在诉讼中无法确定主体资格,在法律执行中存在空白。因此需要检察机关督促国土资源部门追讨在国有企业改制过程中流失的国有资产,追缴国有土地流转过程中流失的土地出让金、土地使用费等费用。

应对建议

提早研判部署  变被动为主动

对于公益诉讼,无论从中央划定的范围还是通报的案例来看,国土资源领域都是仅次于环保部门的重点领域,系统性风险不可小觑。各级国土资源管理部门对此要有充足的估计,麻痹不得,要高度重视风险排查和化解工作,提早研判,提早部署,变被动为主动。

首先要强化行政公益诉讼风险意识,深入学习研究相关政策规定,主动邀请检察机关加强指导,进一步吃透行政公益诉讼的内涵、程序、要求等内容,明确操作路径和应对举措。同时,要加紧梳理排查在土地出让、闲置土地处理、违法案件查处、批后监管等方面易发生行政公益诉讼的风险点,厘清部门职责边界,列出风险清单,确保风险点预判到位、提醒到位、履职到位,严格依法行政突出源头治理。对于已经发现的风险点,逐一制定权力运行流程图和自由裁量权基准。要严格执行重大决策程序规则,坚持严格规范公正文明执法,推动问题从根子上得到解决。

诉前程序是行政公益诉讼的必经程序,是推动问题的解决的重要窗口期,行政机关收到检察建议后,应积极与检察机关沟通协调,明确整改的要求和标准,积极采取有效措施在规定时间内落实整改并及时书面反馈,全力避免进入实质性的行政诉讼程序。当前,行政公益诉讼主要包括纠正违法行为之诉和不作为之诉两种类型,包括撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效三种诉讼请求。一旦被正式提起行政公益诉讼,行政机关既要根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩,更重要的是要继续推动整改落实,努力争取撤诉,避免实质性判决。

彻底避免公益诉讼风险,必须严格落实《关于健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》,充分发挥国土资源执法监管联席会议制度优势,同时健全行政执法与刑事司法完善办案沟通协调机制,该移送的坚决向检察机关移送,主动与检察机关建立常态化沟通协调机制,推进信息共享,注重源头治理,完善国土资源违法行为依法查处到位和预防工作机制。

当前,积极应对公益诉讼风险,有必要建立信息上报制度。对于确因怠于履职被检察机关发出检察建议书进入诉前程序的,各地应及时上报,并在1个月内履职完毕。各级国土资源管理部门要加强沟通协调,督促相关单位加快纠正违法行为或履职到位,上下协同确保风险化解在前。对于不履行法定职责被检察机关提起行政公益诉讼的,要严肃追究相关单位和人员的责任。

 

 


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